L. VII
P. V
S. I
Parte V Procedimiento en los recursos
administrativos y en la remoción o el traslado de los párrocos[1]
PARS V. DE RATIONE
PROCEDENDI IN RECURSIBUS ADMINISTRATIVIS ATQUE IN PAROCHIS AMOVENDIS VEL
TRANSFERENDIS
Tabla de contenido
Introducción
Sección I El recurso contra los decretos administrativos
Capítulo I. Del acto administrativo
1. La potestad administrativa
a. Noción
b. De los sinónimos de la potestad administrativa
c. El sujeto de la potestad administrativa
2. Los actos administrativos
a. Nociones
b. La impugnación
c. Del cuidado que hay que poner en los actos administrativos
Capítulo II. De los recursos administrativos en general
1. Definición
2. Clases de recursos
3. Recurso administrativo y justicia administrativa
4. Se han de evitar los recursos legítimos.
Capítulo III. De los recursos praeter legem
Capítulo IV. El recurso legítimo al Superior para que ponga un acto administrativo
1. El silencio ilegítimo del Superior
2. La prescripción del c. 57
3. De la índole del recurso para obtener un acto administrativo
Capítulo V. El recurso legítimo ante el mismo Superior que puso el acto administrativo
1. Del recurso legítimo inmediato
a. La comparación entre los cc. 57 y 1734 §§ 1-2
b. La comparación entre los cc. 57 y 1735
2. Del recurso legítimo inmediato según el Reglamento de la Curia Romana (art. 119)
a. Evolución histórica
b. En el derecho vigente
c. Dos cuestiones
3. Algunas notas sobre el recurso inmediato
4. Del eventual tránsito del recurso inmediato al mediato
5. Cuándo se manda el recurso inmediato y cuándo no
Capítulo VI. El recurso jerárquico o mediato
1. Nota histórica
2. Las prescripciones del CIC
a. La noción de recurso jerárquico
b. La petición previa o del recurso
c. De las partes, esto es, del recurrente y del resistente
d. Razón para recurrir
e. Término perentorio para recurrir
f. La suspensión de la ejecución del decreto
Esquema de la suspensión de la ejecución:
g. El desempeño de la autoridad superior jerárquica en el caso
3. Cuestiones complementarias sobre la evolución, la discusión y la decisión del recurso jerárquico
Continúan:
· Capítulo VII. El recurso contencioso administrativo ante la Sección II de la Signatura Apostólica
·
Capítulo VIII. La suspensión de la ejecución
Recordemos el esquema general que propusimos al comienzo de nuestro Curso:
|
Proceso |
Decisional: para tomar una decisión estricta, que cierra una
controversia |
Administrativo: ante el superior en
cuanto administrador: por la persona ante la cual se realiza el proceso |
Contencioso: para proteger un derecho o declarar un hecho
jurídico |
Jerárquico: contra un Superior a su turno inferior ante el
cual se presenta el proceso |
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No jerárquico: entre privados: ante el Superior, no contra él |
||||
|
Penal: para irrogar o declarar una pena |
||||
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No decisional |
Para poner un acto administrativo, que no sea una
decisión (judicial) en sentido estricto |
|||
Introducción
La
quinta Parte de los Procesos discurre sobre los recursos administrativos. Se
trata de un argumento casi totalmente nuevo[i]
que, por consiguiente, no puede ser expuesto en relación con el CIC17 sino de
una manera sistemática y original, en la que no se seguirán los cc.
necesariamente según su orden y numeración, sino de acuerdo con el conjunto de
los procesos administrativos.
Como
la rúbrica de esta Parte lo señala, se trata de “maneras de proceder” más que
de tipos de juicios o de procesos propiamente tales, dada la índole de las
cuestiones que aquí se van a manejar; pero, por su similitud en algunos casos
con los procesos y que en algunos casos se asumen elementos típicos del manejo
judicial, el legislador consideró que la materia debía incluirse en este lugar
del CIC.
Comenzaremos,
pues, por el concepto de potestad y de acto administrativo, y luego,
orgánicamente, se tratará de los procesos que tienen como objeto una
controversia cuyo origen se encuentra en un acto administrativo puesto fuera de
un juicio.
A
este género pertenecen, además de los procesos de la Parte V, otros procesos
previstos en el CIC (c. 57), en el Reglamento de la Curia Romana (art.
119), o por fuera de las mencionadas normas, pero en uso según la vigente
práctica canónica.
En
efecto, todos los fieles cristianos, en un momento u otro, entrarán en contacto
con una persona investida de dicha potestad administrativa en solicitud de la
realización de un acto proveniente de tal potestad (cf. c. 212 § 2), como
podría ocurrir, p. ej., al dirigirse a un párroco para solicitarle la
elaboración de una copia de la partida de bautismo, o para pedirle la rectificación
de los datos de la misma, o en muchísimos casos más. Ninguno está libre de que,
en tal circunstancia, deba recurrir la decisión tomada porque, a su parecer,
ella no es conforme con la realidad o se la estime injusta. Familiarizarse,
entonces, con el ejercicio de este derecho a reclamar (cf. c. 221 § 1) forma
parte de aquella colaboración consciente y activa que se pide a todos los
fieles, cada uno a su modo, en la participación del anuncio del Evangelio (cf.
cc. 211; 225 § 1), de la edificación del cuerpo de Cristo (cf. c. 208) y de la
instauración del reinado de Dios (cf. cc. 225 § 2; 227).
De
otra parte, cada día más, y especialmente a raíz del Pontificado del S. P. san
Pablo VI, la Curia Romana se ha internacionalizado, es decir, ha renovado sus
diversos cargos con personas –clérigos, religiosos y religiosas, y laicos (cf.
c. 228) – provenientes de cada vez más numerosas regiones del mundo. Y, con los
más recientes Romanos Pontífices, dichos oficios, además, se han nutrido con el
aporte de mujeres destacadas por su celo apostólico y su excelente preparación
y formación cristiana. Conocer, pues, de las entrañas mismas de los organismos
que efectúan diversos actos de administración y con ellos ayudan al Santo Padre
a desarrollar su amplia, compleja y delicada misión al servicio de la Iglesia
diocesana romana y, simultáneamente, de la Iglesia universal, se constituye,
prácticamente, en un deber para todos los fieles cristianos, pero, de manera
muy especial, para cuantos algún día podrían ser llamados a una tan estrecha y
activa colaboración. A ellos están dedicados los párrafos siguientes.
Sección
I El recurso contra los decretos administrativos[2]
SECTIO I. DE RECURSU ADVERSUS DECRETA
ADMINISTRATIVA
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Texto oficial |
Traducción castellana |
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Can.
1732 — Quae in canonibus huius sectionis de decretis statuuntur, eadem
applicanda sunt ad omnes administrativos actus singulares, qui in foro
externo extra iudicium dantur, iis exceptis, qui ab ipso Romano Pontifice vel
ab ipso Concilio Oecumenico ferantur. |
1732 Lo que se
establece en los cánones de esta sección sobre los decretos, ha de aplicarse
también a todos los actos administrativos singulares que se producen en el
fuero externo extrajudicial, exceptuados aquéllos que emanen directamente del
propio Romano Pontífice o del propio Concilio Ecuménico. |
|
Can.
1733 — § 1. Valde optandum est ut, quoties quis gravatum se decreto
putet, vitetur inter ipsum et decreti auctorem contentio atque inter eos de
aequa solutione quaerenda communi consilio curetur, gravibus quoque personis
ad mediationem et studium forte adhibitis, ita ut per idoneam viam
controversia praecaveatur vel dirimatur. § 2.
Episcoporum conferentia statuere potest ut in unaquaque dioecesi officium
quoddam vel consilium stabiliter constituatur, cui, secundum normas ab ipsa
conferentia statuendas, munus sit aequas solutiones quaerere et suggerere;
quod si conferentia id non iusserit, potest Episcopus eiusmodi consilium vel
officium constituere. § 3. Officium
vel consilium, de quo in § 2, tunc praecipue operam navet, cum revocatio
decreti petita est ad normam can. 1734, neque termini ad recurrendum sunt
elapsi; quod si adversus decretum recursus propositus sit, ipse Superior, qui
de recursu videt, recurrentem et decreti auctorem hortetur, quotiescumque
spem boni exitus perspicit, ad eiusmodi solutiones quaerendas. |
1733 §
1. Es muy de desear que, cuando alguien se considere
perjudicado por un decreto, se evite el conflicto entre el mismo y el autor
del decreto, y que se procure llegar de común acuerdo a una solución
equitativa, acudiendo incluso a la mediación y al empeño de personas
prudentes, de manera que la controversia se eluda o se dirima por un medio
idóneo. §
2. La Conferencia Episcopal puede ordenar que en cada
diócesis se cree establemente un departamento o consejo, que, según las
normas de la misma Conferencia tenga como función buscar y sugerir soluciones
equitativas; y si la Conferencia no adopta esa decisión, el Obispo puede
establecer ese consejo o departamento. §
3. El departamento o consejo de que trata el § 2 actuará
principalmente en cuanto se pida la revocación de un decreto a tenor del c.
1734 y antes de agotarse los plazos para recurrir; pero si ya se interpuso el
recurso contra el decreto, el mismo Superior que juzga de él ha de exhortar
al recurrente y al autor del decreto para que busquen aquellas soluciones,
siempre que abrigue la esperanza de un feliz resultado. |
|
Can.
1734 — § 1. Antequam quis recursum proponat, debet decreti revocationem
vel emendationem scripto ab ipsius auctore petere; qua petitione proposita,
etiam suspensio exsecutionis eo ipso petita intellegitur. § 2. Petitio
fieri debet intra peremptorium terminum decem dierum utilium a decreto
legitime intimato. § 3. Normae §§
1 et 2 non valent: 1° de recursu
proponendo ad Episcopum adversus decreta lata ab auctoritatibus, quae ei
subsunt; 2° de recursu
proponendo adversus decretum, quo recursus hierarchicus deciditur, nisi
decisio data sit ab Episcopo; 2° de recursu
proponendo adversus decretum, quo recursus hierarchicus deciditur, nisi
decisio data sit ab Episcopo; 3° de
recursibus proponendis ad normam cann. 57 et 1735. |
1734 §
1. Antes de imponer recurso, el interesado debe solicitar a
su autor por escrito la revocación o enmienda del decreto; hecha esta
petición, se considera solicitada automáticamente también la suspensión de la
ejecución del decreto. §
2. La petición debe hacerse dentro del plazo perentorio de
diez días útiles desde la intimación legítima del decreto. §
3. Las normas de los §§ 1 y 2 no valen cuando se trata: 1 de recurrir
ante el Obispo, contra los decretos dados por las autoridades que le están
subordinadas; 2 de recurrir
contra el decreto que decide sobre un recurso jerárquico, a no ser que esta
decisión sea emitida por el Obispo; 3 de interponer
los recursos a que se refieren los cc. 57 y 1735. |
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Can.
1735 — Si intra triginta dies, ex quo petitio, de qua in can. 1734, ad
auctorem decreti pervenit, is novum decretum intimet, quo vel prius emendet
vel petitionem reiciendam esse decernat, termini ad recurrendum decurrunt ex
novi decreti intimatione; si autem intra triginta dies nihil decernat,
termini decurrunt e tricesimo die. |
1735 Si el
autor del decreto, en el plazo de treinta días desde que recibió la petición
mencionada en el c. 1734, intima un nuevo decreto por el que corrige el
anterior o bien decide que la petición debe rechazarse, los plazos para
recurrir se cuentan desde la intimación del nuevo decreto; pero si en el
plazo de treinta días no ha tomado ninguna decisión, el plazo se cuenta desde
el día trigésimo. |
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Can.
1736 — § 1. In iis materiis, in quibus recursus hierarchicus suspendit
decreti exsecutionem, idem efficit etiam petitio, de qua in can. 1734. § 2. In ceteris
casibus, nisi intra decem dies, ex quo petitio de qua in can. 1734 ad ipsum
auctorem decreti pervenit, is exsecutionem suspendendam decreverit, potest
suspensio interim peti ab eius Superiore hierarchico, qui eam decernere
potest gravibus tantum de causis et cauto semper ne quid salus animarum
detrimenti capiat. § 3. Suspensa
decreti exsecutione ad normam § 2, si postea recursus proponatur, is qui de
recursu videre debet, ad normam can. 1737, § 3 decernat utrum suspensio sit
confirmanda an revocanda. § 4. Si nullus
recursus intra statutum terminum adversus decretum proponatur, suspensio
exsecutionis, ad normam § 1 vel § 2 interim effecta, eo ipso cessat. |
1736 §
1. Cuando en una materia el recurso jerárquico suspende la
ejecución de un decreto, la petición del c. 1734 produce idéntico efecto. §
2. En los demás casos si, en el plazo de diez días después
de recibida la petición del c. 1734, el autor del decreto no decide suspender
la ejecución del mismo, puede pedirse provisionalmente esa suspensión a su
Superior jerárquico, que tiene facultad para otorgarla sólo por causas graves
y cuidando siempre de que no sufra detrimento el bien de las almas. §
3. Cuando se ha suspendido la ejecución de un decreto de
acuerdo con el § 2, si después se interpone el recurso, quien debe resolverlo
decidirá si la suspensión debe confirmarse o revocarse, en conformidad con el
c. 1737 § 3. §
4. Si no se interpone recurso contra el decreto dentro del
plazo prescrito, cesa por eso mismo la suspensión de la ejecución decidida
provisionalmente de acuerdo con los §§ 1 ó 2. |
|
Can. 1737 —
§ 1. Qui se decreto gravatum esse contendit, potest ad Superiorem
hierarchicum eius, qui decretum tulit, propter quodlibet iustum motivum
recurrere; recursus proponi potest coram ipso decreti auctore, qui eum statim
ad competentem Superiorem hierarchicum transmittere debet. § 2. Recursus
proponendus est intra peremptorium terminum quindecim dierum utilium, qui in
casibus de quibus in can. 1734, § 3 decurrunt ex die quo decretum intimatum
est, in ceteris autem casibus decurrunt ad normam can. 1735. § 3. Etiam in
casibus, in quibus recursus non suspendit ipso iure decreti exsecutionem
neque suspensio ad normam can. 1736, § 2 decreta est, potest tamen gravi de
causa Superior iubere ut exsecutio suspendatur, cauto tamen ne quid salus
animarum detrimenti capiat. |
1737 §
1. Quien se considera perjudicado por un decreto, puede
recurrir por cualquier motivo justo al Superior jerárquico de quien emitió el
decreto; el recurso puede interponerse ante el mismo autor del decreto quien
inmediatamente debe transmitirlo al competente Superior jerárquico. §
2. El recurso ha de interponerse en el plazo
perentorio de quince días útiles, que, en los casos de que se trata en el c.
1734 § 3, corren desde el día en que el decreto ha sido intimado, y en los
demás casos conforme al c. 1735. §
3. Aun en los casos en que el recurso no suspenda ipso iure
la ejecución del decreto, ni se haya decretado la suspensión según el c. 1736
§ 2, puede el Superior por causa grave mandar que se suspenda la ejecución,
cuidando de que se evite todo perjuicio al bien de las almas. |
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Can.
1738 — Recurrens semper ius habet advocatum vel procuratorem adhibendi,
vitatis inutilibus moris; immo vero patronus ex officio constituatur, si
recurrens patrono careat et Superior id necessarium censeat; semper tamen
potest Superior iubere ut recurrens ipse compareat ut interrogetur. |
1738 El
recurrente tiene siempre derecho a servirse de un abogado o procurador, pero
evitando dilaciones inútiles; e incluso debe designarse patrono de oficio, si
el recurrente carece de él y el Superior lo considera necesario; pero en
cualquier momento el Superior podrá ordenar que comparezca el mismo
recurrente para ser interrogado. |
|
Can.
1739 — Superiori, qui de recursu videt, licet, prout casus ferat, non
solum decretum confirmare vel irritum declarare, sed etiam rescindere,
revocare, vel si id Superiori magis expedire videatur, emendare, subrogare,
ei obrogare. |
1739 Según
lo requiera el caso, el Superior que resuelve el recurso puede no sólo
confirmar o declarar nulo el decreto, sino también rescindirlo o revocarlo o,
si lo juzga más conveniente, corregirlo, sustituirlo por otro o abrogarlo. |
Cc.
1732 – 1739
Capítulo
I. Del acto administrativo
Nos
referimos en particular a los cc. 1400 § 2 (cf. supra: P. I, S. I, I, 2,
b) y 1445 § 2 (cf. supra: P. I, S. II. II, T. II, C. III, II, C, b).
El
objeto de este capítulo consiste en considerar la potestad administrativa en la
Iglesia como fuente del acto administrativo y en sí mismo, pero, a manera de
extensión, se expondrán las normas que se deben observar en las diversas
maneras de traslado y de remoción de los párrocos, así como de los elementos a
los que se debe atender cuando se quiere poner un acto administrativo.
1.
La potestad administrativa
a. Noción
En
el CIC se trata de la potestad administrativa de manera explícita en los cc. 1400
§ 2 y 1445 § 2. Implícitamente, sin embargo, siempre que se hace
mención de los actos administrativos de los Superiores, como ocurre en el
rótulo del Título IV del Libro I, “sobre los actos administrativos singulares”,
específicamente en los cc. 35-47; 48; 59; etc. (http://teologocanonista2016.blogspot.com/2017/06/l.html)[3].
La
potestad administrativa comprende todas las funciones de la potestad de
imperio, o sea de jurisdicción, que no caen bajo la potestad legislativa y
judicial, y acerca de ella escribimos:
“Los autores, más que una descripción completa – y no la llaman potestad administrativa – ofrecían más bien sus diversos elementos, que podemos unir así en una definición: «aquella parte de la potestad de jurisdicción que, dentro de los límites de la ley, promueve el bien público: 1°) ejecutando las leyes y, algunas veces, si es necesario, interpretándolas, supliéndolas o completándolas mediante decretos y otras disposiciones; 2°) dirimiendo controversias con trámite disciplinar y económico; 3°) irrogando ciertas penas (ámbito judicial)»”.
Por esta naturaleza multiforme, plurivalente, como
también fácil y expedita de la potestad administrativa se sigue, de una parte,
como advertía A. Ottaviani, que sus funciones asumen cierta forma de pleno
imperio, o sea, del ejercicio de los oficios de las otras potestades, a saber,
legislativa (c. 510 § 3) y judicial (c. 510 § 3); por otra parte, se sigue que
es la función de la potestad de régimen que más se ejerce, y, aún más, que está
en continuo ejercicio. Y seguramente, las locuciones que usa el Concilio
Vaticano II sobre el “oficio de gobernar” y sobre “el oficio de pastorear” son
de tal modo sinónimas de la locución “oficio de regir”, que aludan a la índole
especial de esta potestad administrativa que ha de ejercerse antes que las
demás[4].
b. De los sinónimos de la potestad administrativa
Los diversos modos por los que se ejerce en la
Iglesia la potestad administrativa se refieren principalmente al culto y al
apostolado, que son la suma de toda la actividad de la Iglesia, como
expresa SC 9-10[5].
Por eso, LG 27 presenta la potestad administrativa como moderadora de
ambas actividades y, al mismo tiempo, como complemento de las otras dos
potestades, al decir, en efecto:
“en virtud de esa potestad, los Obispos tienen el sagrado derecho, y ante Dios el deber, de legislar sobre sus súbditos, de juzgarlos y de regular todo cuanto pertenece a la organización del culto y del apostolado”.
Esta expresión, “regular todo” (“omnia
moderandi”) viene a reemplazar el término
usado por el CIC17 “coactiva”. La expresión conciliar es ciertamente mejor que
la utilizada por el CIC17 para expresar la potestad administrativa o meramente
“disciplinar”.
Por otra parte, como la potestad administrativa
tiene por fin principal la ejecución de las leyes, en el CIC83 se la designa
con el nombre de “potestad ejecutiva” (cf. c. 135 § 1: http://teologocanonista2016.blogspot.com/2017/11/l.html).
Así mismo, se afirma que el acto administrativo procede, como de su fuente, de la
potestad ejecutiva que tiene la potestad competente superior (cc. 35; 48; 59;
etc.: http://teologocanonista2016.blogspot.com/2017/06/l.html).
c. El sujeto de la potestad administrativa
Tienen potestad administrativa todos los Superiores
que en la Iglesia poseen potestad de jurisdicción, a saber:
· Los Dicasterios de la Curia Romana[6] que no sean Tribunales;
· Las Conferencias de los Obispos;
· Los Obispos y sus equiparados en derecho;
· Los Superiores de Institutos de vida consagrada y de vida apostólica a tenor del c. 134 § 1[7] (cf. cc. 618 y 734).
2.
Los actos administrativos
a. Nociones
Acto
administrativo es aquel que procede de la potestad administrativa. En el Libro
I el legislador distingue entre los actos administrativos o decretos
generales (Título III: http://teologocanonista2016.blogspot.com/2017/05/l.html) y los
actos administrativos singulares (Título IV: http://teologocanonista2016.blogspot.com/2017/06/l.html).
Pero
en el Libro VII, en esta Parte V, cuando se refiere a los recursos, se
restringe la impugnabilidad sólo a los actos singulares “excepto aquellos que
sean puestos por el mismo Papa o por el Concilio Ecuménico” (c. 1732).
Como
acto administrativo, en cuanto acto de la voluntad cuya característica es el
imperio, bien puede llamarse “decreto”, en sentido amplio (c. 1732),
pero este término se reserva en el Libro I a los actos administrativos
singulares que “por su naturaleza no suponen una petición hecha por alguien”
(c. 48, sentido técnico).
Estos
actos son el principal objeto del recurso administrativo, cuya especie
es triple:
· Provisiones: (c. 48): todo género de disposiciones, como son los nombramientos para oficios, remoción de los mismos, admisión o dimisión de Institutos de vida consagrada, etc.;
· Decisiones: (c. 48): para decidir conflictos entre los súbditos (cf. c. 510 § 3);
· Preceptos penales: (cc. 49; 1319; 1718 §§ 1-2; 1720): para castigar con penas a súbditos delincuentes.
Ha
de observarse que el silencio del Superior, o su inactividad cuando
debía actuar, se equipara a una respuesta negativa (c. 57: http://teologocanonista2016.blogspot.com/2017/06/l_16.html).
b. La impugnación
El
acto administrativo impugnable es definido así por Dino Staffa:
“Acto de la voluntad, legítimamente manifestado, de la potestad administrativa que actúa como tal, dentro del límite del derecho y dirigido al bien de la Iglesia, que cambia en un caso concreto la condición jurídica (crea un derecho, NdE) de los súbditos”[8].
Si
se pregunta ahora qué actos administrativos se impugnan más frecuentemente, o
sea, qué actos son mayor objeto de recurso, la respuesta no es fácil. Ni los
Ordinarios ni los Dicasterios de la Curia Romana publican sus estadísticas ni
sus decisiones sobre recursos contra actos administrativos. Según estadísticas
elaboradas por G. Lobina[9],
en 1972, sobre recursos llevados a la Sección II de la Signatura Apostólica
durante los primeros años de la reforma efectuada por S. S. san Pablo VI (de
1968 a 1972) aparecía:
· Los actos administrativos se reducen a las tres categorías indicadas arriba;
· Los actos administrativos más frecuentes fueron (de un total de 94 solicitudes):
o La remoción de párrocos: 17 de 94, equivalentes al 20%;
o La separación de religiosos: 5 de 94, equivalentes al 6%.
c. Del cuidado que hay que poner en los actos administrativos
Para
evitar litigios y controversias el legislador quiere que la autoridad
competente,
“antes de poner algún decreto singular, recabe las informaciones y pruebas necesarias y, en la medida de lo posible, oiga a aquellos cuyos derechos pueden resultar lesionados” (c. 50).
Más aún, establece que algunos actos
administrativos que por su naturaleza y por la misma experiencia puedan dar
ocasión a conflictos, sean puestos por el administrador con peculiar atención y
según un determinado modo de proceder, de modo que uno u otro paso suele ser
necesario para su validez, como ocurre, precisamente, en la separación de los
religiosos (cf. cc. 696-670) y para la remoción o el traslado de los párrocos
(cf. cc. 1740-1752).
Capítulo
II. De los recursos administrativos en general
1.
Definición
El
Card. Zenón Grocholewski, por muchos años vinculado a la Signatura Apostólica
y, en los últimos de su ministerio público Prefecto de la misma, escribía:
“[…] actualmente ya no se puede decir –como podía hacerse en 1967– que falte la posibilidad de una eficaz defensa de los fieles frente a la actuación de la autoridad ejecutiva en la Iglesia. […] Esa posibilidad se ha asegurado realmente con la institución de la segunda sección de la Signatura Apostólica. Quien, después de haber agotado la vía del recurso jerárquico, no se haya visto satisfecho por la decisión del dicasterio competente de la Curia Romana, puede interponer el recurso judicial a la sección segunda de la Signatura Apostólica, ante la cual tendrá lugar el proceso con todas las garantías del proceso judicial y, por tanto, también con la plena posibilidad de defenderse”[10].
Se
entiende por recurso administrativo, en general, la instancia llevada a la
competente autoridad (en ejercicio de su “función administrativa”[11])
a fin de que ponga un acto administrativo por primera vez, o para que someta a
examen uno ya puesto, y lo corrija o lo suprima.
Por
“instancia” entendemos, en sentido amplio, tanto la simple súplica como la
impugnación.
Se
considera “autoridad competente” la misma que debe poder el acto o que ya lo
puso, o su superior, o la Sección II de la Signatura Apostólica.
Un
“acto administrativo” es aquel que procede de una autoridad administrativa, en
los términos explicados antes. Este acto es el objeto material del recurso.
“Para
que corrija o suprima”: la alternativa se coloca así por la relación que se
establece frente al mismo acto, como al gravamen que produce a quien hace la
instancia y a la facultad que posee el superior a quien se recurre. El acto, en
efecto, puede ser inválido, o rescindible, o injusto. El gravamen puede ser tal
que se elimine por la moderación o modulación del acto o por su supresión.
Finalmente, el superior puede tener plena facultad, o sólo potestad para
declarar la nulidad del acto o para rescindirlo.
2.
Clases de recursos
Hasta
el momento no se ha logrado una división del recurso administrativo que
comprenda a todos los recursos y en especialmente al recurso praeter legem
y al tribunal administrativo. Se proponen, por el momento, las siguientes
divisiones:
1) Con
respecto a la ley
Los
actos jurídicos, como se sabe, pueden ser:
·
Iuxta legem: es
legal, previsto o hecho conforme a la ley;
·
Praeter legem: de él nada dice la ley: son las
gracias o actos graciosos de diverso tipo;
·
Contra legem: son ilegales, excluidos por la
ley.
En
consecuencia, existe diferencia entre un recurso legal y uno gracioso, pues en
el caso del primero, su fuerza radica en la ley misma que legitima o posibilita
que un acto administrativo pueda ser llevado a nuevo examen. Por el contrario,
en el recurso contra un acto gracioso el superior no está obligado (praeter
legem: por amistad, por benevolencia) a examinar el asunto.
2) Con
respecto a la autoridad a quien se dirige el recurso
Los
recursos contra los actos jurídicos pueden ser dirigidos:
·
Al superior inmediato: A la
misma autoridad que debe poner el acto, o que ya lo puso;
·
Al superior mediato: Al
superior de aquella autoridad que debe poner el acto o que ya lo puso: en este
caso se puede distinguir:
o
El superior en línea
administrativa: recurso jerárquico;
o
El superior en línea
judicial-administrativa: recurso contencioso.
3) En
razón del efecto
Puede
ser:
·
En efecto suspensivo: de la
ejecución del acto administrativo por razón del recurso;
·
En efecto no suspensivo.
3.
Recurso administrativo y justicia administrativa
Debe
observarse que no son conceptos equivalentes. El “recurso administrativo”
pertenece al recurso praeter legem, que
está por fuera de la justicia administrativa. Y viceversa, a la justicia
administrativa pertenece el recurso al fuero judicial ordinario, que no se
considera entre los recursos administrativos.
4.
Se han de evitar los recursos legítimos.
El
CIC establece (c. 1733 §§ 1-2) que siempre que alguno se sienta gravado
por el decreto de un Superior en cuanto sea posible se evite la controversia
empleando cualquier vía idónea. Con este fin se dan facultades a las
Conferencias de Obispos y, subsidiariamente, a los Obispos diocesanos en
particular, para que se creen oficinas que permitan sugerir soluciones justas.
A
estas vías de solución pertenece también el recurso praeter legem.
Capítulo
III. De los recursos praeter legem
Cuatro
aspectos deben ser destacados en relación con estos recursos:
1°)
A este recurso se lo llama también “gracioso”, y se lo define como “instancia
al Superior que puso el acto administrativo para que vea si quiere libremente
considerar su oportunidad”; pero también puede ser impetrado al Superior de
éste, a fin de que influya sobre el Superior que puso el acto para que lo
reconsidere.
2°)
Por hipótesis, se trata de un recurso no previsto en la ley, por tanto no es un
“remedio del derecho”, y ni siquiera un “acto jurídico” propiamente tal, pues
la ley no prevé algún efecto para ese caso, y que pudiera ser intentado por el
recurrente al hacer la instancia.
Sin
embargo, este recurso no ha de considerarse inútil, pues aunque el Superior no
esté obligado por ley a hacer un nuevo examen, puede ser que en el caso sí lo
esté en razón de la obligación general de atender al bien público o al bien de
los individuos en razón de su oficio. Al buen gobierno pertenece oír a aquellos
que piden algo razonablemente.
3°)
Este recurso existe en la Iglesia tanto en relación con el Obispo como en
relación con la Santa Sede.
4°)
Hoy en día este recurso es menos necesario, pues, además del recurso inmediato
y del jerárquico, existe el contencioso. Sin embargo, algunas veces puede ser
útil, ya que por esta vía se evitan más fácilmente las tensiones que nacen de
los remedios contenciosos.
Capítulo
IV. El recurso legítimo al Superior para que ponga un acto administrativo
Como se ha mencionado, corresponde este punto a la norma del c. 57 que afirma:
“§ 1. Cuando la ley prescribe que se emita un decreto, o cuando el interesado presenta legítimamente una petición o recurso para obtener un decreto, la autoridad competente debe proveer dentro de los tres meses que siguen a la recepción de la petición o del recurso, a no ser que la ley prescriba otro plazo.
§ 2. Transcurrido este plazo, si el decreto aún no ha sido emitido, se presume la respuesta negativa a efectos de la proposición de un posterior recurso.
§ 3. La presunción de respuesta negativa no exime a la autoridad competente de la obligación de emitir el decreto, e incluso de reparar el daño que quizá haya causado conforme al c 128.”
Diversas
son, por lo tanto, las situaciones a las que se refiere el c., pues abarca:
· tanto a los decretos que deben ser emitidos por parte de la autoridad porque el derecho así lo ordena;
· como también a los decretos que deben ser proferidos porque responden (recurso) a un derecho o a una solicitud presentada por un legítimo interesado (v. gr., piénsese en los tres casos que se refieren a la incardinación, y, en particular, al tercero, la “derivada implícita” o ipso iure del c. 268 § 1: http://teologocanonista2016.blogspot.com/2018/03/l_29.html; etc.):
o Y, en este caso, el silencio del Superior, o su inactividad cuando debía actuar, se equipara a una respuesta negativa dada por él (c. 57: http://teologocanonista2016.blogspot.com/2017/06/l_16.html).
Se
trata, pues, de un recurso legítimo e inmediato al Superior para que provea a
norma del derecho.
1.
El silencio ilegítimo del Superior
En
los derechos de los Estados existe la figura del “silencio administrativo
positivo”[ii].
La norma busca salir al encuentro de los daños provenientes de la inercia, de
la apatía, del hecho mismo del silencio del superior. Y el remedio, desarrollado
paulatinamente, consistió en equiparar de uno u otro modo, el silencio a una
provisión formal: Francia, en 1900, lo consideró como si hubiera habido un
rechazo implícito; Italia, en 1934, estableció el instituto del
“silencio-rechazo” para el caso del recurso jerárquico.
Para
el caso del Derecho canónico se ha de remontar la institución a la creación de
la Sección II de la Signatura Apostólica (1967)[12],
cuando se comenzó a mencionar también el silencio del administrador cuando, por
recurso o por derecho, debía actuar mas no lo hizo[13].
No
existía una norma, sin embargo, que estableciera un límite de tiempo para
responder por parte del superior, ni tampoco el silencio se equiparaba a un
acto administrativo, lo cual facilita el legislador mediante esta norma para
suplir tales lagunas.
2.
La prescripción del c. 57
La
norma sobre el silencio administrativo[14]
no es exclusiva de este c. También tratan sobre el mismo,
·
En su versión positiva, el
cc. 268 (resuelve que el sacerdote que queda incardinado tras cuatro meses de
silencio por parte del Obispo a quo o ad quem);
·
En su versión positiva, el c.
1506 (resuelve la admisión de un proceso tras un mes y diez días de silencio
por parte del juez);
·
En su versión negativa, el c.
1145 (interpelación a la parte no convertida sobre el deseo de matrimonio de la
parte convertida).
El
c. 57 establece la equiparación entre el silencio ilegítimo del Superior
(“ilegítimo” porque tenía obligación de responder), y su respuesta negativa. Y
propone dos situaciones: 1ª) que la ley manda que se emita un decreto; 2ª) que
un interesado haga legítimamente una petición con el fin de obtener de la
autoridad un decreto.
En
una y otra situaciones se considere que existe la obligación de responder, el
tiempo establecido para ello, y el efecto que tiene ese silencio.
|
|
La ley manda que se
emita un decreto |
Un interesado hace
legítimamente una petición |
|
La obligación de
responder |
Nace de la
prescripción del derecho (situación 1) |
Nace de la petición
o del recurso legítimamente interpuesto por el interesado (situación 2) |
|
El tiempo
establecido (§ 1) |
Dentro de un término
de tres meses (situación 3) |
Dentro del término
de tres meses |
|
El efecto (§ 2) |
·
Se ha de presumir que la respuesta fue negativa ·
Queda la vía abierta para interponer el recurso
jerárquico, que es el “recurso segundo” |
|
|
La autoridad (§ 3) |
·
No queda eximida de la obligación de emitir el
decreto ·
E incluso de reparar daños que se puedan haber
causado por razón de la no emisión del decreto |
|
Situación
1:
v. gr., en el c. 1706, se trata de la obligación de notificar a las
partes el rescripto de la Santa Sede en el caso de la dispensa super rato.
Situación
2:
v. gr., en el c. 1291, para obtener el permiso requerido para ciertas
alienaciones.
Situación
3:
v. gr. c. 1735: la ley impone un término diferente: sólo treinta días
(un mes) para recurrir un decreto del Obispo. El plazo para responder, cuando
la obligación nace de una prescripción legal, se establece al menos
implícitamente en la misma ley, pero casi siempre resulta incierto. En cambio,
cuando nace de una petición hecha, el plazo corre a partir del momento en que
la petición fue recibida por la autoridad.
3.
De la índole del recurso para obtener un acto
administrativo
El
recurso que establece el c. 57 es de una índole del todo particular, pues, al
contrario de los recursos de los que trata la Parte V del Libro VII, no versa
sobre un acto administrativo ya puesto sino que intenta que el Superior ponga
un acto que debería poner a norma del derecho. Por eso, sería mejor llamarlo
“simple petición”, en lugar de “recurso”.
Sin
embargo, de algún modo le conviene la denominación de “recurso legítimo
inmediato” por la semejanza que tiene con el recurso legítimo inmediato del c. 1734
§ 1: la semejanza consiste en que puestos inútilmente la petición de la
revocación o de la reforma del decreto, queda la vía libre para la
interposición del recurso jerárquico (cf. el c. 1735 en relación con el §
3, 3° del c. 1734, y el c. 57 § 2).
Capítulo
V. El recurso legítimo ante el mismo Superior que puso el acto administrativo
El
recurso ante el Superior inmediato, el mismo que puso el acto administrativo
por acción o por omisión, es llamado en el derecho italiano “ricorso in
opposizione”[iii],
en el derecho español[iv]
así como en la legislación colombiana[v]
y en la de otros países latinoamericanos “recurso de reposición”, y en el
derecho francés[vi]
simplemente “contentieux administratif”, apenas diferente del “recurso
jerárquico” en sus líneas principales[vii].
1. Del recurso legítimo inmediato
Cc.
1734-1736
a. La comparación entre los cc. 57 y 1734 §§ 1-2
Ante
todo se ha de decir que los recursos contenidos en estos cc. son legítimos y
legales, pues uno y otro están previstos por la ley. Con todo, el recurso o la
petición de la que versa el c. 57 es diferente de la que establece el c. 1734,
pues en aquél se trata de un decreto que ha de poner el Superior, a fin de que
lo ponga, mientras en este último se trata de proponer un recurso contra un
decreto ya puesto por el Superior, a fin de que lo revoque o lo enmiende
(técnicamente a este recurso se lo denomina “remonstratio”[16]).
b. La comparación entre los cc. 57 y 1735
En
lo que hace al “silencio” del Superior, el c. 1735 es aplicación del c.
57 § 2, para un caso concreto. La única diferencia entre ellos (de hecho ya
prevista al final del § 1 del mismo c.) consiste en los términos establecidos,
pues, mientras en el c. 57 se exigen tres meses para que el silencio equivalga
a un decreto negativo, el 1735 restringe el mismo a treinta días, y con razón,
pues el silencio ya precedía un decreto contra el recurrente, por lo cual es
suficiente un período menor para que se forme la presunción sobre la
perseverancia del Superior en su contradicción con la petición del recurrente.
2.
Del recurso legítimo inmediato según el Reglamento
de la Curia Romana (art. 119)
a. Evolución histórica
De
acuerdo con
“Sententia (seu decisio Congregationis Cardinalium) evulgata, parti oneratae licet intra diez decem novae audientiae beneficium flagitare. Cardinali autem Praefecto, audito Congressu, arbitrium erit eius beneficii concedendi aut recusandi, prout rerum adiuncta suaserint.
“Quodsi Patrum Cardinalium deliberatio secum ferat clausulam «amplius non proponatur», non poterit novae audientiae beneficium concedi nisi ab ipsa Congregatione universa” [18].
Por último, el Reglamento de la Curia Romana
incorporó este recurso, al que señaló perspectivas adicionales[19].
b. En el derecho vigente
El
Papa san Pablo VI mantuvo la estructura esencial y la denominación del “beneficium novae audientiae”. Se
trataba de un recurso contra las decisiones tomadas por diferentes niveles de
reuniones, fueran ordinarias (el Cardenal Prefecto con los Cardenales presentes
en la Ciudad), fueran plenarias (con todos los miembros Obispos de la
Congregación), de las S. Congregaciones, como señalaba el Reglamento de
1992 (art. 110).
En el Regolamento Generale della Curia Romana de 1999[20] se establecen algunas distinciones muy prácticas y atinentes. En él se puede leer lo siguiente:
“Titolo XIIIDistingue el Título XIII entre (a) las cuestiones que están relacionadas con “asuntos laborales”, y las demás, es decir, las que son competencia de la (b) “Autoridad judicial” y de la (c) “Comisión Disciplinar de la Curia Romana (art. 95 § 1). Cuando un acto administrativo de cualquiera de los Órganos de la Curia Romana lesionara, en opinión del trabajador de la misma, sus derechos laborales, puede ejercitar el recurso ante la Oficina de asuntos laborales (§ 3).
Ricorsi
Art. 95
§ 1. Con esclusione delle materie di competenza dell'Autorità giudiziaria e della Commissione Disciplinare della Curia Romana, le controversie, relative a provvedimenti amministrativi dei Dicasteri e degli Organismi di cui all'art. 1, sia individuali che plurime o collettive, per violazione della specifica normativa applicabile al rapporto di lavoro, troveranno soluzione attraverso il ricorso all'Ufficio del Lavoro della Sede Apostolica in base agli artt. 10, 11 e 12 del suo Statuto e delle relative Norme di attuazione.
§ 2. Si considera provvedimento amministrativo anche il silenzio-rigetto del Dicastero, o dell'Organismo di cui all'art. 1, quando lo stesso non adotti alcuna decisione entro novanta giorni dal ricevimento della domanda dell'interessato.
§ 3. Chiunque ritenga che un suo diritto soggettivo in materia di lavoro sia leso da un provvedimento amministrativo, salvo che lo stesso emani dal Santo Padre o da Lui sia stato specificamente approvato, può proporre istanza in conformità al precedente § 1 entro trenta giorni dalla notifica o comunicazione, ovvero, in sua mancanza, dall'effettiva conoscenza del provvedimento o dalla scadenza del termine di cui al § 2.
§ 4. L'interessato ha diritto di ricorso, secondo le norme canoniche, avverso i provvedimenti disciplinari di sospensione, esonero e licenziamento di cui agli artt. 72, 74 e 76 e nel caso di carenza di competenza degli Organismi di cui al precedente § 1.”
Y, en cuando al procedimiento, el Reglamento señala en el Título X:
“Art. 128
§ 1. Le questioni che richiedano di essere trattate in via giudiziaria devono essere trasmesse ai Tribunali competenti.
§ 2. Vanno rimessi sempre ed esclusivamente al giudizio della Congregazione per la Dottrina della Fede i delitti contro la fede e i più gravi delitti contro la morale e quelli commessi nella celebrazione dei Sacramenti, nonché le questioni concernenti il « privilegium fidei », a norma degli artt. 52 e 53 della Cost. ap. Pastor bonus.
§ 3. Nell'esame dei ricorsi gerarchici si osserverà quanto disposto all'art. 124.”
“Titolo X
Procedura per l'esame dei ricorsi
Art. 134
§ 1. Quando oggetto della Sessione plenaria o ordinaria dei Dicasteri è stata la definizione di una controversia, la decisione deve essere notificata quanto prima possibile alle parti interessate. 15 Cfr Cost. ap. Pastor bonus, art. 156.
§ 2. La parte che si sente gravata, entro dieci giorni utili può chiedere la revoca o la modifica del provvedimento.
§ 3. Soltanto la Sessione plenaria o ordinaria può concedere la revoca o la modifica del provvedimento.
§ 4. Non si da mai ricorso contro atti approvati dal Sommo Pontefice in forma specifica (Cfr CIC cann. 1405 § 2 e 333 § 3 e CCEO cann. 1060 § 3 e 45 § 3).
Art. 135
§ 1. Contro i provvedimenti o le decisioni del Dicastero la parte che si sente gravata, qualora intenda impugnarli, deve presentare al medesimo, entro dieci giorni utili dalla notifica, la richiesta della revoca o modifica del provvedimento stesso.
§ 2. In ogni caso entro trenta giorni e a norma di diritto può essere inoltrato il ricorso alla Segnatura Apostolica.
Art. 136
§ 1. I ricorsi gerarchici alla Santa Sede contro i decreti amministrativi di autorità ecclesiastiche sono esaminati sia nella legittimità che nel merito dal Dicastero competente, a norma di diritto (Cfr CIC cann. 1732-1739; CCEO cann. 995-1005; Cost. ap. Pastor bonus, art. 19 § 1)
§ 2. L'esame dei ricorsi deve concludersi entro i termini prescritti dal can. 57 del Codice di Diritto Canonico e dal can. 1518 del Codice dei Canoni delle Chiese Orientali; qualora il ricorso esiga un esame più approfondito, si avverta il ricorrente del tempo di proroga e delle motivazioni che l'hanno causata.
§ 3. Il Dicastero deve motivare le proprie decisioni circa i ricorsi esaminati, a norma del can. 51 del Codice di Diritto Canonico e del can. 1519 § 2 del Codice dei Canoni delle Chiese Orientali.
§ 4. Contro singoli atti amministrativi posti da Dicasteri della Curia Romana o da essi approvati sono ammessi, entro il termine stabilito, i ricorsi alla Segnatura Apostolica, la quale li esamina per violazione di legge nel deliberare o nel procedere e, su richiesta del ricorrente, circa la riparazione dei danni eventualmente causati dall'atto illegittimo.
§ 5. I ricorsi in materia di lavoro da parte di dipendenti ed ex-dipendenti della Santa Sede contro atti posti dal competente Dicastero sono trattati dall'Ufficio del Lavoro della Sede Apostolica.
Art. 137
§ 1. I Dicasteri, prima di accettare un ricorso, devono assicurarsi della propria competenza e dell'osservanza delle norme relative alla proposizione dei ricorsi. In caso contrario dichiarano la propria incompetenza o l'improponibilità del ricorso.
§ 2. In caso di dubbio, l'organo competente a risolverlo è il Supremo Tribunale della Segnatura Apostolica.
Art. 138
§ 1. Il ricorrente ha il diritto di avvalersi del patrocinio di un Avvocato scelto a norma dell'art. 183 della Cost. ap. Pastor bonus o dell'opera di un Procuratore.
§ 2. Quando sia necessario, il Capo Dicastero assegnerà alle parti l'Avvocato d'ufficio.”
Como puede observarse, entre otras novedades, en cuanto a la sustancia misma del recurso, ha habido un desplazamiento del énfasis del mismo, pues, mientras en la disposición del S. P. san Pío X se permitía que el recurso contuviera “los mismos argumentos”, las nuevas disposiciones, a partir de san Pablo VI, exigen que haya “nuevos y graves argumentos”.
De otra parte, en cuanto a la persona a quien correspondía examinar el recurso, la disposición de San Pio X lo dejaba “al prudente arbitrio del Cardenal Prefecto”, mientras que en los posteriores, necesariamente se ha de conceder si los argumentos, ponderados en Congreso, son nuevos y graves.
No se hace alusión a la figura antigua del “amplius non proponatur”. En cambio, se asegura a la parte que se siente lesionada por una determinación, que es derecho suyo presentar un recurso ante el propio Organismo que la tomó, pero también ante el Tribunal de la Signatura Apostólica, en su Sección II.
La única excepción que se establece a esta normativa corresponde a los actos que en forma específica han sido determinados por el mismo Santo Padre:
“Art. 134 § 4. Non si da mai ricorso contro atti approvati dal Sommo Pontefice in forma specifica (Cfr CIC cann. 1405 § 2 e 333 § 3 e CCEO cann. 1060 § 3 e 45 § 3).”
Para evitar cualquier problema a propósito de esta
determinación del todo excepcional se establece que, antes de que dicha
aprobación pontificia específica se produzca, se ha de considerar que haya sido
dada primero en forma genérica[21]
y en cierto modo provisional, pues así queda detenida durante treinta días a
partir de su aprobación a fin de que se la pueda recurrir durante ese tiempo.[22]
c. Dos cuestiones
Se puede preguntar ante todo si la petición o
empleo de este recurso lleva consigo la suspensión de la ejecución del decreto
contra el cual se ha recurrido.
La discusión la hubo hasta la promulgación del
CIC83, pues a partir de éste, en el c. 1736, se debe responder de manera
negativa, porque ningún recurso administrativo, por ser un remedio general del
derecho, suspende la ejecución. Con todo, y así lo posibilita el CIC, se puede
pedir que junto con el recurso se solicite la suspensión de la ejecución.
Un segundo asunto tiene que ver con la diferencia
que existía y sigue existiendo entre la aperitio
oris o el mandatum Summi Pontificis y el beneficium
novae audientiae. Un notable canonista había escrito que los
primeros eran equivalentes al último[23].
Pero no es así. Las decisiones alegadas no se refieren a aquello. De acuerdo
con la expresión popular de la aperitio oris, o
de la académica de los canonistas mandatum Summi Pontificis, el
acto se refiere a determinaciones tomadas por el Romano Pontífice “en forma
específica”, y, por lo tanto, no en razón del beneficium
novae audientiae, que siempre ha sido una concesión de los Romanos
Pontífices a las Congregaciones Romanas y en las que el mismo Romano Pontífice
no interviene.
La única excepción ocurre cuando se solicita que
una resolución de un Dicasterio que ha sido objeto del beneficium
novae audientiae,
ella sea confirmada por el Romano Pontífice “en forma específica”. En tal caso
hipotético, no se produce este beneficium novae audientiae sin una aperitio
oris papal, es decir, sin mandatum Summi Pontificis.[24]
3.
Algunas notas sobre el recurso
inmediato
El c. 1734 señala que la petición debe
hacerse por escrito (§ 1).
Una vez hecha la petición, se entiende también que
se solicita la suspensión, por eso mismo, de la ejecución del decreto. También
en aquellas materias en las que el recurso jerárquico suspende la ejecución del
decreto, el mismo efecto surte la “petición” según prescripción del c. 1736
§ 1. Para los casos restantes, la respuesta la da el mismo c.
La petición, por último, debe interponerse en el
plazo de diez días útiles a partir de la intimación del decreto (§ 2).
4.
Del eventual tránsito del
recurso inmediato al mediato
C. 1735
Presentado el recurso inmediato, el Superior tiene
un plazo de un mes para actuar, tiempo que se ha de computar a partir del día
en que recibió la solicitud. Entonces se presentan al Superior dos
alternativas:
En uno y otro caso es lícito a quien interpuso el recurso pasar al recurso jerárquico, teniendo para ello un plazo perentorio de quince días, como señala el c. 1737. Tal plazo se ha de computar de esta manera:· Dar un nuevo decreto para enmendar el anterior o rechazar el recurso;
· Guardar silencio.
· Si hubo un nuevo decreto, se computa a partir de su intimación;
· Si hubo silencio, a partir del último día del mes que se dio al Superior como plazo para actuar.
5.
Cuándo
se manda el recurso inmediato y cuándo no
Nos referimos al
encabezamiento del c. 1734 § 1: “Antes de interponer recurso…”
En este caso, se trata del
“recurso mediato”, genéricamente denominado sólo como “recurso”: se trata de lo
primero que viene a la mente del recurrente, pero es, en realidad, lo último en
el plano de la ejecución.
Por eso el c. señala: “antes…
debe solicitar a su autor la revocación o enmienda del decreto”: es el “recurso
inmediato”, específicamente determinado e impuesto al recurrente como recurso
previo y necesario para que, luego, sí pueda introducir el recurso previamente
intentado.
Bajo el axioma “donde la ley
no distingue tampoco nosotros debemos distinguir”, es preciso señalar que la
fórmula abarca todos los recursos puestos contra cualquier decreto
administrativo, por activa y por pasiva, incluidos las amociones de cualquier
oficio, las negaciones de licencias requeridas y pedidas, los traslados de
párrocos, la inflicción de penas, las decisiones sobre recursos jerárquicos,
etc.
El § 3 del c. establece
taxativamente las cuatro excepciones de esta norma en los nn. 1, 2 y 3:
1) Si el autor del decreto contra el cual se recurre es un superior bajo la autoridad del Obispo diocesano (v. gr. el Vicario general). No se hace recurso inmediato (a quien dio el decreto) sino al Obispo;
2) Si el decreto contra el cual se recurre es una decisión por la cual un dicasterio de la Curia Romana (v. gr. la Signatura) da por terminado un recurso jerárquico. Pero, si la decisión es hecha por el Obispo, debe hacerse el recurso inmediato al mismo Obispo (§ 3, 2°);
3) Si el recurso no es contra un decreto dado, sino para obtener un decreto (c. 57);
4) Si el recurso se introduce contra la respuesta negativa (sea esta formal o presunta por el silencio) dada contra el recurso inmediato ya puesto según el c. 1734: sería hacer un segundo recurso inmediato.
Se puede resumir esta cuestión de la
siguiente manera: requieren recurso previo al autor del decreto todos los
recursos jerárquicos que se intentan contra un verdadero decreto (no mero
silencio), también decisorio, dado por primera vez por un Concilio particular,
Conferencia de los Obispos, o por el Obispo diocesano.
|
Recurso contra un decreto del Obispo dado por
primera vez |
|
1°) Petición escrita al mismo Obispo en plazo de
diez días para que lo revoque o corrija |
|
2°) El Obispo tiene 30 días para responder
mediante un nuevo decreto o por su silencio |
|
3°) El recurrente, dentro del perentorio plazo de
15 días de recibido el nuevo decreto, o trascurridos 30 días de silencio del
Superior, puede hacer el recurso jerárquico. |
|
4°) Este recurso jerárquico se hace ante el
Superior que dio el decreto, el cual debe transmitirlo inmediatamente al
Superior competente. |
Capítulo
VI. El recurso jerárquico o mediato
Examinamos
ahora lo relacionado con el recurso legítimo, mediato, hecho ante aquel
Superior al cual se somete próximamente la autoridad que puso el decreto o el
acto administrativo impugnado.
1.
Nota histórica
Este
recurso existe bajo el nombre de “recurso jerárquico” en las legislaciones
francesa[x]
e italiana[xi],
y con el nombre de “recurso de alzada”[xii],
en la legislación española. En el caso de la legislación colombiana, a algunos
autores les parece que se trata más de un “privilegio”[xiii] que de un “derecho en un estado social de
derecho” y de “un medio de protección de los derechos de los administrados”.
En
el CIC17 no existía la designación de “recurso jerárquico”, aunque éste sí
existía de hecho. Sin haber un desarrollo unitario y completo acerca de este
recurso, las discusiones entre los autores sobre la mente del legislador en relación
con el plazo para interponerlo[25]
y sobre el efecto suspensivo de la ejecución[26]
del acto impugnado, copaban las páginas de las efemérides, sin contar la
intervención de la S. C. del Concilio del 14 de enero de 1924[27],
y mientras trataban de alguna manera de copar las lagunas del CIC, sobre todo
en relación con los procedimientos. Los comentaristas del texto no
concordaban tampoco en su denominación: para McClunn[28]
se trataba de una sencilla apelación: “recurso administrativo”; para Oviedo
Cavada[29],
más bien, de un “recurso extrajudicial”; mientras que para Noubel[30],
era un “recurso administrativo no gracioso”.
La
const. ap. Regimini fue un paso adelante en la clarificación del tema en
el n. 106:
“106. Per Alteram Sectionem Signatura Apostolica contentiones dirimit ortas ex actu potestatis administrativae ecclesiasticae, et ad eam, ob interpositam appellationem seu recursum adversus decisionem competentis Dicasterii, delatas, quoties contendatur actum ipsum legem aliquam violasse. In his casibus videt sive de admissione recursus sive de illegitimitate actus impugnati.”[31]
Como se puede ver, la determinación del CIC83 fue
clara al designar a esta Sección I de la Parte V con el calificativo de
“jerárquico” (cf. cc. 1734 § 3, 2°; 1736; 1737 § 1).
2.
Las prescripciones del CIC
a. La noción de recurso jerárquico
La establece el c. 1737 § 1. Se trata de un
decreto dado en el ámbito administrativo. La persona se siente gravada por él:
· sea porque se lesiona un derecho sujetivo (y entonces podría acudir a un tribunal ordinario); o
· porque se debilita un interés legítimo; o
· porque se afecta un mero interés que se tiene sobre un asunto.
El recurso jerárquico sólo se puede interponer:
· Ante el Obispo diocesano: por actos producidos por Superiores inferiores al Obispo;
· Ante la Congregación correspondiente: por actos de un Obispo o de sus equiparados.
· Ante el Superior jerárquico de quien produjo el decreto.
b. La petición previa o del recurso
Cuando alguien quiere
interponer un recurso ante algún Dicasterio de la Curia Romana, primero debe
recurrirlo, es decir, dirigir previamente su petición en relación con el
decreto del Obispo o del Superior que produjo la decisión, ante el mismo Obispo
o Superior, según el c. 1734 § 1 y 3. Se ha de notar que los recursos
del § 3 del c. no requieren la petición previa al Superior; estos son:
· Recurso contra Superior inferior al Obispo;
· Recurso contra decreto que decide recurso jerárquico cuyo autor no sea el Obispo;
· Recursos de los cc. 57 y 1375.
N. B.
Es conveniente hacer algunas
aclaraciones sobre los recursos: el primero es el “recurso previo” del c. 1734,
en el cual se entiende pedida la suspensión eo ipso de la ejecución del
decreto; el segundo es “el recurso jerárquico”, presentado ante el Obispo
contra un Superior inferior a él, y el recurso ante la Congregación contra el
Obispo: este recurso no suspende la ejecución del decreto; sólo hay dos
recursos que suspenden la ejecución: el de remoción de los párrocos (c. 1743
§ 3) y el del caso de la dimisión de los religiosos (c. 700); el tercero es
el “recurso contencioso administrativo”, sobre el cual volveremos al tratar el
cap. VII.
c. De las partes, esto es, del recurrente y del resistente
Se habla de parte
recurrente o que recurre a cualquier persona que se sienta gravada, sea un
Superior (c. 510 § 3) o sea un súbdito. Tiene derecho a tener un abogado o
procurador, e, incluso, debe dársele de oficio si carece de él y el superior lo
considera necesario. Pero el Superior siempre puede ordenar que el mismo
recurrente comparezca para ser interrogado (c. 1738).
Se dice que es parte
resistente aquel Superior que dio el decreto que es impugnado.
d. Razón para recurrir
Consiste en el gravamen o la
carga que se impone o recibe a causa del decreto. Se trata de la violación de
algún derecho sujetivo, y comprende no sólo el daño que se ha ocasionado de
hecho sino también el que se teme seriamente, al cual se lo suele llamar “acción
tutelar” o de “tutela”[32].
e. Término perentorio para recurrir
C. 1737 § 2
El plazo es de quince días
computables de la siguiente manera:
· Si se trata de un recurso contra el decreto del Superior inferior al Obispo: desde que se intimó el decreto;
· Si se trata de un recurso contra el decreto del Obispo:
o Si es contra el nuevo decreto del Obispo: desde el día en que se intimó;
o Si el Obispo no dio el nuevo decreto, sino que guardó silencio: como el Obispo tenía treinta días para responder, el plazo corre a partir del día trigésimo (c. 1735).
Este último caso se puede
ilustrar de la siguiente manera:
|
1°) Decreto del Obispo contra el cual se intenta
recurso a la Congregación (c. 1734 § 1). |
2°) Recurso inmediato al mismo Obispo: plazo: 10
días (§ 2). |
3°) Respuesta del Obispo: plazo: 30 días: a) Por
nuevo decreto b) por
30 días de silencio |
4°) Recurso jerárquico: plazo: 15 días desde
cualquiera de los dos términos antes indicados (c. 1737 § 2). |
Esta norma tiene una
excepción, sin embargo, pues si se trata de la dimisión de un instituto
religioso, el término para el recurso jerárquico es de diez días desde que se
recibió la notificación (c. 700).
f. La suspensión de la ejecución del decreto
Puesta la petición del recurso
previo a tenor del c. 1734 § 1, se entiende que ha sido pedida también
la suspensión de la ejecución del decreto.
También en los casos en que el
recurso no suspenda la ejecución, ni tampoco se presentó tal ejecución por
decreto del Superior a norma del c. 1736 § 2, puede entre tanto pedirse
al Superior jerárquico se suspenda dicha ejecución, el cual puede decretarla “gravi
de causa”, con tal de que se evite todo daño al bien de las almas (c. 1736
§ 2 y 1737 § 3).
N.
B.
Esquema de la
suspensión de la ejecución:
Se
obtiene en tres circunstancias:
a) Cuando existe un recurso previo (c. 1734):
1) Ipso iure (c. 1736 § 1);
2) Por concesión del superior contra quien se hace el recurso previo (cc. 1724 § 1 y 1736 § 2);
3) Por autoridad de su superior (c. 1736 § 2).
b) Cuando existe un recurso jerárquico (c. 1737):
1) Cuando continúa el recurso previo:
i. Continúa ipso iure (c. 1736 § 1)
ii. Es confirmado o revocado por el superior jerárquico (c. 1736 § 3)
iii. Es concedido primeramente por él (c. 1737, 3)
2) Si se desiste de él: cesa la suspensión quizás obtenida (c. 1736 § 4).
3) Si se coloca en primer término:
i. Por el derecho mismo (ipso iure) (c. 1736 § 1)
ii. Por el superior jerárquico (cf. “etiam”: c. 1737 § 3)
c) En recurso contencioso administrativo (c. 1445 § 2):
1) Ipso iure (analógicamente con el c. 1736 § 1)
2) Es confirmado o revocado (lo mismo que por el c. 1736 § 3)
3) Es concedido en primer término (a partir de las Normas de la Signatura Apostólica, art. 108 relacionado con el art. 113).
g. El desempeño de la autoridad superior jerárquica en el caso
La autoridad superior
jerárquica desempeña en este caso su oficio instar iudicis, a la manera
de un juez.[33]
3.
Cuestiones
complementarias sobre la evolución, la discusión y la decisión del recurso
jerárquico
Queda en el CIC, no obstante lo
anterior, cierta laguna en relación con este recurso, pues no se hace una
indicación, así fuera genérica, sobre el derecho supletivo.
Una laguna que se debe llenar
cambiando y adaptando a este argumento lo que, por similitud, se establece con
los cc. sobre el proceso criminal mediante un decreto extrajudicial (cf. c. 1720),
y/o con los cc. sobre el modo de proceder en la amoción de los párrocos
(particularmente el c. 1745), por tratarse de procesos muy cercanos al
recurso jerárquico. Recuérdese que se trata de leyes irritantes.
Así, entonces, en relación con
el c. 1720 se debe señalar que, cuando el Ordinario procede mediante
decreto extrajudicial:
1) Ha de hacer saber al reo de qué se lo acusa y cuáles son las pruebas que existen, para que tenga la posibilidad de defenderse, a no ser que el reo recuse comparecer;
2) Sopesar las pruebas y argumentos con dos asesores;
3) Si consta con certeza la comisión del delito y la acción criminal no se ha extinguido, dará el decreto de acuerdo con los cc. 1342-1350.
En relación con el c. 1745,
si el párroco impugna la causa aducida y sus razones (para la remoción) y el
Obispo diocesano considera insuficientes las razones alegadas por el párroco:
1) Invite al párroco a que, examinado el expediente, presente por escrito sus impugnaciones y las pruebas que tenga;
2) Luego, completado el expediente si es necesario, estudie el caso con los dos párrocos mencionados en el c. 1742;
3) Decida, finalmente, si el párroco ha de ser removido o no, y expida el decreto.
Se ha de tener en cuenta,
además, lo prescrito acerca de la certeza moral y sobre el decreto judicial
decisorio (cc. 1608 y 1617).
De acuerdo con lo anterior,
quedan algunas sugerencias en relación con el tema:
a) ¿Quiénes pueden recurrir? Cualquiera que se sienta gravado, sea bautizado o no, como se establece para el fuero judicial (c. 1476).
b) Sobre el uso del notario: Su presencia es necesaria, pues sin él no hay actas, y “lo que no está en actas no existe”. No se exige, sin embargo, para la validez de las actas, pues estas podrían ser elaboradas por uno de los presentes.
c) Instrucción y discusión: el Superior jerárquico, una vez recibidos el libelo y los documentos de la parte recurrente, debe:
i.
Establecer la duda
ii.
Invitar a la parte demandada a
presentar sus pruebas en contrario, incluso, si fuera necesario, completar la
instrucción (c. 1745, 1° y 2°)
iii.
Comunicar a ambas partes las
pruebas alegadas a fin de que puedan defenderse (c. 1720, 2°). No es evidente que se trate de
una condición para la validez, no obstante; pues es suficiente que, cuando se
trate de un tema penal, la parte acusada conozca los argumentos y la causa de
la decisión.
d) Decreto conclusivo. Sopese el Superior toda la cuestión con los dos asesores (c. 1745, 2°) y, alcanzada la certeza moral “ex actis et probatis” (c. 1608) dé el decreto, expresando las razones, al menos sumariamente (c. 1617). Nótese que, de acuerdo con el c. 51, se pide un decreto escrito en el que consten al menos sumariamente los motivos de la decisión; pero no es un requisito ad validitatem del decreto, pues el c. nada dice al respecto. En cambio, el c. 1617, sobre el decreto judicial, no es un c. meramente procesal o de ordenación del proceso, sino sustantivo, y por lo mismo, el requisito que aquí se pide sí es ad validitatem, por lo cual se deben expresar los motivos, al menos sumariamente.
e) Amplitud de la potestad de decidir: El c. 1739 establece que el Superior, en su decisión, puede no sólo confirmar o declarar nulo el decreto, sino también rescindirlo o revocarlo, o, si lo juzga conveniente, corregirlo, sustituirlo por otro, o abrogarlo.
Notas de pie de página
La bibliografía del P. Gordon al respecto es esta (cf. consulta del 23 de diciembre de 2020 en: https://www.iuscangreg.it/biblio_maestri.php?maestro=Gordon,%20I):
(De tribunalibus administrativis propositis a Commissione Codici I.C. recognoscendo et suffragatis ab Episcoporum Synodo, 57 1968); (De iustitia administrativa ecclesiastica tum transacto tempore tum odierno, 61 1972); (El recurso contencioso-administrativo canónico, 61 1973);
(De iustitia administrativa, 1974); (Paulus VI alloquitur IV Cursum renovationis canonicae pro iudicibus et tribunalium administris, 64 1975); (Decisio Signaturae Iustitiae diei 19 iunii 1834, qua nova forma contentiosi-administrativi in Statu Pontificio introducta est, 1978); (El contencioso-administrativo eclesiástico. Génesis, historia y competencia actual, 1980); (De recursibus administrativis. Commentarium ad canones 1446 et 1732-1752, 1983); (L'oggetto primario della competenza della "Sectio Altera", 1984); (Origine e sviluppo della giustizia amministrativa nella Chiesa, 1984).
[2] Sobre los recursos puede verse: (Malecha, 2012).
[3] Se afirmó en dicho comentario del R. P. Francisco Urrutia SJ – que reproducimos por su pertinencia –:
“I. Sobre la potestad administrativa
La Constitución apostólica Sapienti consilio del Papa san Pio X (1908) mediante la cual implementó su reforma a la Curia romana, estableció el denominado “camino disciplinar” (“via disciplinaris”) u “Ordo” “administrativo” con el fin de separarlo de la “vía judicialis”. (Cappello 1911) la llamó ejercicio “ejecutivo-judicial” de la “potestad de régimen”, pero en otros tratados sobre la materia se la designó de maneras diversas, v.gr., “no potestad sino competencia”, y “no administrativa sino parte de la potestad ejecutiva simultánea con la gubernativa y la coactiva” o “simultánea con la judicial”, o aún, “ejercicio parcial de la potestad de jurisdicción, magisterio y régimen”. Pero en las Fuentes no se encuentra alusión alguna a una potestad “tripartita”, por lo cual se considera a estas intervenciones reacciones a doctrinas jurídicas y, sobre todo, a doctrinas (filosófico-) políticas, que se venían gestando desde los siglos XVIII y XIX y negaban tales atribuciones (legislativas, judiciales, administrativas) a los Sumos Pontífices, no sólo para el gobierno de la Iglesia sino inclusive en razón de su gobierno de los Estados Pontificios[i].
Los comentadores del CIC17 atribuían generalmente esta “administración” a la sola “administración de los bienes”, pues en las normas generales del CIC17 no se encontraba alusión alguna al tema, mientras sí se daban pautas para su ejercicio en otros lugares del mismo. Así, (Van Hove, nn. 368, 371; cf. 84) y (Conte a Coronata, I, n. 2) la consideraban parte de la potestad de jurisdicción y la denominaban “potestad de ejecución”, específicamente cuando se trataba del manejo de los bienes temporales. (Wernz, F. X. - Vidal, P., II, n. 730-II; n. 50), (Vermeersch, A. - Creusen, I., I, n. 356,4; 564) y (Regatillo, I, n. 49; 365,3) la designaban “doméstica” o “económica” y no era parte de la potestad de jurisdicción sino que se identificaba con ella (como ejercicio de la potestad dominativa). Los problemas se creaban entonces, porque, ¿el Obispo goza propiamente de qué potestad cuando disciplina a los fieles? ¿Y su vicario general, de otra?
Fue el Papa Pío XI quien, al instituir la solemnidad de Cristo Rey, el 11 de diciembre de 1925 (Pio XI 1925), acudiendo a la Escritura y a la Tradición, no sólo mostró los fundamentos de este título, sino que los aplicó al gobierno de la Iglesia[ii]: potestad de régimen: legislativa, judicial y ejecutiva “que llaman”. Este criterio fue posteriormente desarrollado por la (S. Congregación para las Iglesias Orientales) y luego por la (S. Congregación para los Sacramentos) sobre diversas materias.
El Papa Pablo VI no trató expresamente de la forma tripartita de la potestad de régimen y probablemente tampoco lo hizo el Concilio Vaticano II cuando en varios documentos (DH 4c; AG 26 y 29; LG 26), particularmente en LG 27a[1] se refirió a la “sagrada potestad” de “apacentar” (pastoral): “legislativa, judicial y de regular todo cuanto pertenece a la organización del culto y del apostolado” (de magisterio, de santificación, de régimen). Aludía el Concilio, en cambio, al CIC17 en el c. 335 § 1* que trataba de la potestad “coactiva”, pero que, como afirman los autores (Ignacio Gordon) siendo una expresión técnica, no sustituye a la otra.
Pablo VI posteriormente, sin embargo, por primera vez habló del asunto al establecer la “Sectio altera Signaturae Apostolicae” en 1967, por cuanto tal instituto existiría en adelante “pro controversiis ortis ex actu potestais administrativae ecclesiasticae” (Pablo VI, Const. apost. Regimini Ecclesiae Universae, 15 de agosto de 1967:), “por medio de la cual la comunidad eclesiástica es dirigida dentro del ámbito de las leyes”. En: http://w2.vatican.va/content/paul-vi/la/apost_constitutions/documents/hf_p-vi_apc_19670815_regimini-ecclesiae-universae.html.
En suma, se trata de una potestad propia para la ejecución, no sólo teórica sino prácticamente distinta y separable de la judicial y de la legislativa; no en razón de su origen, pues todas las funciones provienen de la única y misma potestad sagrada del Obispo, sino en razón de su subordinación a la misma sagrada potestad (y, por supuesto, de ninguna manera provenientes de la potestad civil), que se debe ejercer dentro de las normas legales existentes en ese momento. De esta manera, la potestad “administrativa” comparte con la legislativa el carácter de “autoridad” mediante el cual crea normas objetivas (por las cuales se modifican los derechos subjetivos); “pública” (en cuanto es para la comunidad); “general” y “abstracta”, como puede verse en los “decretos generales ejecutorios”, inclusive los otorgados para una persona. Pero, por lo expuesto, se puede decir que se trata de una “jurisdicción imperfecta”. Estos decretos desarrollan o regulan materias que están en las leyes y dependen de ellas [iii].”
[4] Cf. (Gordon SJ., De iudiciis in genere. I. Introductio Generalis. Pars statica. Reimpressio editionis alterius, págs. 54-55)
[5] Afirmaba el Concilio Vaticano II en la const. SC: “La Liturgia no es la única actividad de la Iglesia. 9. La sagrada Liturgia no agota toda la actividad de la Iglesia, pues para que los hombres puedan llegar a la Liturgia es necesario que antes sean llamados a la fe y a la conversión: "¿Cómo invocarán a Aquel en quien no han creído? ¿O cómo creerán en El sin haber oído de Él? ¿Y cómo oirán si nadie les predica? ¿Y cómo predicarán si no son enviados?" (Rom., 10,14-15). Por eso, a los no creyentes la Iglesia proclama el mensaje de salvación para que todos los hombres conozcan al único Dios verdadero y a su enviado Jesucristo, y se conviertan de sus caminos haciendo penitencia. Y a los creyentes les debe predicar continuamente la fe y la penitencia, y debe prepararlos, además, para los Sacramentos, enseñarles a cumplir todo cuanto mandó Cristo y estimularlos a toda clase de obras de caridad, piedad y apostolado, para que se ponga de manifiesto que los fieles, sin ser de este mundo, son la luz del mundo y dan gloria al Padre delante de los hombres.
Liturgia, cumbre y fuente de la vida eclesial. 10. No obstante, la Liturgia es la cumbre a la cual tiende la actividad de la Iglesia y al mismo tiempo la fuente de donde mana toda su fuerza. Pues los trabajos apostólicos se ordenan a que, una vez hechos hijos de Dios por la fe y el bautismo, todos se reúnan para alabar a Dios en medio de la Iglesia, participen en el sacrificio y coman la cena del Señor. Por su parte, la Liturgia misma impulsa a los fieles a que, saciados "con los sacramentos pascuales", sean "concordes en la piedad"; ruega a Dios que "conserven en su vida lo que recibieron en la fe", y la renovación de la Alianza del Señor con los hombres en la Eucaristía enciende y arrastra a los fieles a la apremiante caridad de Cristo. Por tanto, de la Liturgia, sobre todo de la Eucaristía, mana hacia nosotros la gracia como de su fuente y se obtiene con la máxima eficacia aquella santificación de los hombres en Cristo y aquella glorificación de Dios, a la cual las demás obras de la Iglesia tienden como a su fin.”
[6] Sobre el ejercicio de la potestad administrativa vicaria de la Curia Romana puede verse el art. de (Viana, 2012)
[7] “134 § 1. Por el nombre de Ordinario se entienden en derecho, además del Romano Pontífice, los Obispos diocesanos y todos aquellos que, aun interinamente, han sido nombrados para regir una Iglesia particular o una comunidad a ella equiparada según el ⇒ c. 368, y también quienes en ellas tienen potestad ejecutiva ordinaria, es decir, los Vicarios generales y episcopales; así también, respecto a sus miembros, los Superiores mayores de institutos religiosos clericales de derecho pontificio y de sociedades clericales de vida apostólica de derecho pontificio, que tienen, al menos, potestad ejecutiva ordinaria.”
[8] (Praesuppossita recursus ad Alteram Sectionem Signaturae Apostolicae, pág. 525)
[9] (Lobina, Il processo amministrativo, 45 1972)
[10] (Grocholewski Z. , 2021, pág. 280)
[11] Debo recordar en relación con esta, el XIV Congreso efectuado por la Consociatio Internationalis Studio Iuris Canonici Promovendo y la Facultad de Derecho Canónico de la Universidad Cardinal Stefan Wyszynski, en Varsovia, Polonia, entre los días 14 y 18 de septiembre de 2011 y cuyo objeto fue, precisamente, “La función administrativa en el ordenamiento canónico”. Puede verse la publicación de toda la documentación en (Wrocenski, 2012).
[12] (Constitución apostólica "Regimini Ecclesiae Universae" del 15 de agosto de 1967, 59 1967, pág. nn. 106 y 107)
[13] Escribía en ese momento el mencionado Card. Staffa: “Actui administrativo accersendum est silentium Superioris, qui iure providere tenetur, et, quamvis ad providendum legitime invocatus, persistit in suo voluntario silentio; quoties ergo constet petitionem ad Superiorem pervenisse, elapso tempore, intra quod ipse responderé debuisset, merito concluditur eundem petitionem reiecisse” (De Supremo Tribunali administrativo, 61 1972, pág. 24).
[14] Véase sobre el tema (Sarais, 2012); (Ornatek, 2012)
[15] Sucesivamente, estas instituciones han recibido nuevas reformas, de las cuales destaco las principales. Ante todo, la reforma de la Curia Romana, establecida por el S. P. san Juan Pablo II el 28 de junio de 1988, mediante la Constit. Ap. Pastor bonus (AAS LXXXI (1989), p. 105: http://www.vatican.va/content/john-paul-ii/es/apost_constitutions/documents/hf_jp-ii_apc_19880628_pastor-bonus-index.html).
A raíz de esto, el mismo S. P. estableció el 4 de febrero de 1992 un procedimiento nuevo entre los institutos de la Curia Romana (http://www.vatican.va/roman_curia/labour_office/docs/documents/ulsa_b02_2_it.html) y, en consecuencia, un “Regolamento Generale della Curia Romana” que puso ad experimentum por un quinquenio.
Se ha de notar que estas normas son válidas para todos los diversos Órganos judiciales y disciplinares de la Curia Romana, que poseen, además, sus propias reglamentaciones; pero, de igual modo, son válidas para el Órgano que se encarga de los asuntos laborales de la misma Curia, que, en el “Reglamento” posee su capítulo específico. En efecto, con facultades otorgadas a la Secretaría de Estado, ésta estableció una “Ordinatio generalis Romanae Curiae foras datur” (http://www.vatican.va/roman_curia/labour_office/docs/documents/ulsa_b08_1_it.html). Poniendo en práctica el art. 36 de la mencionada const. ap., - “Oficina Central del Trabajo. Artículo 36. De la prestación del trabajo en la Curia Romana y de las cuestiones relacionadas con ello, se ocupa. según la propia competencia, la Oficina Central del Trabajo”, el S. P. Juan Pablo II puso en vigor el “Reglamento General de la Curia Romana el 15 de abril de 1999 (AAS 91 (1999) 629-699: http://www.vatican.va/roman_curia/labour_office/docs/documents/ulsa_b08_1_it.html).
Este “Reglamento”, sin embargo, ha sido actualizado varias veces más por la misma Oficina, atendiendo a las diferentes “Disposiciones” de la Secretaría de Estado (“Comunicación”: Prot. N. 501.861/G.N. del 18 gennaio 2002 (art. 15) (cfr. Bollettino 11, p. 71); la “Comunicación” del Secretario de Estado (Comunicazione del Segretario di Stato, Prot. N. 60.344/A del 1° marzo 2008 della Disposizione del Santo Padre (artt.49 bis e 91 bis) (cfr. Bollettino 16, p. 20); la nueva “Comunicación” del Secretario de Estado (Comunicazione del Segretario di Stato, Prot. N. 115.002 del 10 luglio 2009 della Disposizione del Santo Padre (Appendice II e III) (cfr. AAS 101 (2009) 741-753, Bollettino 17); y las Comunicaciones (dalla Comunicazione del Segretario di Stato, Prot. N. 08397/RV del 7 febbraio 2011 della Disposizione del Santo Padre (art. 126 bis) (AAS 103 (2011) 127-128, Bollettino 19); dalla Comunicazione del Segretario di Stato Prot. N. 159006/G.N. del 28 novembre 2011 della Disposizione del Santo Padre (art. 55 §3 bis) (Bollettino 19): véanse en: http://www.vatican.va/roman_curia/labour_office/docs/documents/ulsa_b19_7_it.html
[16] Véase a este propósito el art. de (Nacci, 2012)
[17] (Los recursos administrativos canónicos, 1972, pág. 530).
[18] (Pío X, págs. P. II, c. 3, art. 2, n. 10)
[19] (Secretaría de Estado de la Santa Sede, 60 1968, págs. 129-176), en especial pp. 176, sobre la aprobación, y 166-167 sobre el recurso.
[20] http://www.vatican.va/roman_curia/secretariat_state/1999/documents/rc_seg-st_19990430_regolamento-curia-romana_it.html
[21] (Staffa, Praesuppossita recursus ad Alteram Sectionem Signaturae Apostolicae, pág. 527).
[22] (Gordon SJ I. , De recursibus administrativis. Commentarium ad canones 1446 et 1732-1752, pág. 20)
[23] Había escrito, en efecto: “En el derecho canónico existe una figura especial que no es propiamente un recurso «mediato». Nos referimos al llamado «beneficium novae audientiae». Es una gracia en orden a considerar de nuevo el asunto; gracia que concede el Romano Pontífice mediante la llamada «aperitio oris» papal. Se admite frente a las resoluciones tomadas por las Sagradas Congregaciones. La jurisprudencia nos da testimonio de tal práctica curial” (Delgado del Río, pág. 530). En la nt 27 alegaba el autor once citas de resoluciones de la S. C. del Concilio. (Gordon SJ I. , 1983, pág. 21)
[24] (Oesterle, Actiones et causae "de statu personarum" in iure processuali C.I.C., 15 1942). Véanse también el c. 1683* del CIC17 (Miguélez Domínguez, Lorenzo - Alonso Morán, O.P., Sabino - Cabreros de Anta, C.M.F., Marcelino, 1962, pág. 622), y el Esquema de revisión del CIC17 sobre el c. 1405 § 2.
[25] Generalmente los cc. mismos lo establecían: cc. 162* § 2; 1465* § 1; 2153* § 1; 2146* § 1.
[26] A pesar de que se considerar que se trataba de un efecto en suspensivo, los cc. establecían el devolutivo: cc. 498*; 647* § 2, 4°; 1923* § 2; 2153* § 1; 2243* § 2; 2287*, los cuales se equiparaban a los cc. 1465* § 1 y 2146 § 3.
[27] AAS 16 1924 162-165.
[28] (McClunn, 1946, pág. 11)
[29] (Oviedo Cavada, 1955, págs. 13-14)
[30] (Noubel, Les recours administratifs dans le Code de Droit canonique, pág. 115)
[31] (Pablo VI, 59 1967)
[32] Sin dejar de mencionar textos fundamentales de Zenón Grocholewski (Giustizia amministrativa nel nuovo Codice di Diritto Canonico, 63/3 1986) (Aspetti teologici dell'attività giudiziaria della Chiesa, 110/4 1985), varios otros podemos indicar de entre la producción reciente en relación con la administración de justicia en la Iglesia y en particular sobre el ejercicio de las garantías y de los controles de la función administrativa: (Martens, 2012); (Canosa, 2012); (Suchecki, 2012)
[33] N. B. Se estila que los recursos presentados contra un acto de las Congregaciones ante la Signatura Apostólica tengan los siguientes plazos: cuando se hace la petición desde dentro de Europa, se conceden 30 días; cuando la petición se hace desde fuera de Europa, se conceden dos meses.
Notas finales
[i] Aportamos a continuación la presentación de esta materia, que hacía en su momento la (Pontificia Commissio Codici Iuris Canonici Recognoscendo, págs. 5-7). En ella no sólo se observa la concatenación que existe en relación con el tema administrativo, especialmente en relación con los decretos, que provenía del CIC17, sino las sustanciales novedades que quiso aportar sobre todo en materia de recursos.
“Animadversiones praeviae ad schema canonum de procedura administrativa
Valde persentitur, ab illis quoque qui iuris suppressionem vel remissionem in Ecclesia propugnanti, necessitas habendi aptiorem tutelam personarum sive physicarum sive moralium erga decreta ab iis lata, qui potestatem gubernandi in Ecclesia habent.
Primus gressus, conspicuus quidem, in hac materia factus est, cum Apostolica Sedes instituit Sectionem alteram Supremi Tribunalis Signaturae Apostolicae, ex quo factum est ut coram speciali Tribunali administrativo iam haberi possit iudicium circa actus administrativos ecclesiasticos, postquam de his iam absoluti sint ordinarii tramites recursus hierarchici. Nunc autem plura vota exprimuntur — et in quibusdam regionibus iam normae quaedam propositae sunt — ut simul cum Signatura Apostolica, quae tribunal administrativum supremum sit, instituantur tribunalia administrativa primi gradus et, si usus veniat, etiam secundi gradus, utque ordinentur actus potestatis administrativae in Ecclesia, ita ut tutela habeatur quae sit sufficiens, etsi non eiusdem eiEcacitatis quam per viam iudiciariam ordinariam, quaeque tarnen cum necessitatibus pastoralis ministerii et spiritualis gubernii componi possit.
Schema novae legis de procedura administrativa, quod in foliis sequentibus praebetur, supradicta vota ac necessitates explere intendit per normas, quibus:
a) principia quaedam generalia statuuntur ad ordinandam activitatem potestatis administrativae in Ecclesia;
b) normae dan tur de impugnationibus contra actus potestatis administrativae.
Quae novatur in legibus vigentibus haec potissima sunt:
a) normae generales, quae in nostro iure fere desunt, nunc primo instituuntur de procedura, quam superiores servare debent in actibus administrativis ferendis, et de ipsa actorum substantia;
b) tribunalia administrativa instituuntur ad quae recurri possit adversus actus administrativos ecclesiasticos, omisso quoque recursu ad superiores hierarchicos;
c) competentia tribunalium administrativorum augetur: nam praeter competentiam, quam habet Sectio altera Signaturae Apostolicae, videndi scilicet de legitimitate actus administrativi, potestas quoque datur videndi de reparatione damnorum; praeterea ipsa potestas videndi de Iegitimitate actus aliquantulum augetur, quia praeter ius videndi utrum actum ipsum legem aliquam violaverit (cfr. Const. Regimini Ecclesiae Universae, n. 106), datur quoque ius videndi utrum generalia iuris aequitatisve canonicae principia servata sint et utrum motiva in decreto aliata sint vera;
d) causae de actibus administrativis, illae quoque quae secum ferunt actiones de reparatione damnorum, subtrahuntur a competentia tribunalis ordinarii (haec autem norma est potius declarativa);
e) nullus recursus admittitur nisi praecesserit conatus solutionis non conten tiosae;
f) facultas datur iudici, decreto suo rationibus munito, ab aliquibus normis processualibus derogandi;
g) facultas datur permittendi, in tribunali administrativo, certis in casibus, aggregationem unius iudicis qui sit diaconus vel vir laicus.
Schema quod proponitur, quamvis praebeat normas generales de omnibus decretis ecclesiasticis ferendis, qui non habeant vim legis nec in iudicio ferantur, nihil novat in iis legibus canonicis, vigentibus ac futuris, quae normam statuunt circa singula genera decretorum; praeterea normae huius schematis de impugnationibus non respiciunt decreta quae feruntur a superioribus Institutorum perfectionis iuris pontificii cum de hac re normae demandentur iuri particulari.
Ex iis quae memorata sunt circa potiores innovationes quae in schemate proponuntur, clare iam patet quodnam sit systema in schemate receptum circa impugnationes adversus actus administrativos. Quod tarnen ita breviter describi potest:
a) nullus proponi potest recursus contra decretum potestatis administrativae, nisi praecedat petitio, ad auctorem praecepti facta, ut decretum revocetur vel reformetur; neminem latet momentum huius normae ad tuendum bonum regimen necnon auctoritatem superioris;
b) omnis actus administrativus — nisi sit latus a Summo Pontifice, vel a Concilio Oecumenico vel ab auctoritate ab ipsis delegata — impugnari potest ad libitum vel apud superiorem hierarchicum auctoris decreti vel apud tribunal administrativum; idem valet etiam de actibus administrativis, quibus superior hierarchicus, qui non sit Sancta Sedes, de recursu hierarchico decidat, ita ut, ex. gr., decretum aliquod Episcopi, quod decidat de recursu adversus actum administrativum alicuius inferioris impugnari possit, vel via hierarchica apud Sanctam Sedem vel apud tribunal administrativum primi gradus;
c) dum normae de recursu hierarchico eaedem manent quae in lege vigent, salva meliori ordinatione procedurae talis recursus, quod autem attinet ad recursum ad tribunalia administrativa, qui admittitur tantum ob assertam actus illegitimitatem, praevidentur, praeter Signaturam Apostolicam tamquam tribunal supremum, tribunalia inferiora primi gradus, et si casus ferat, secundi gradus, in regione uniuscuiusque Conferentiae Episcopalis (procedura in his tribunalibus servanda fere eadem est ac procedura iudiciaria ordinaria, salvis parvis mutationibus et salva facúltate ipsis tribunalibus tributa derogandi aliquibus normis);
d) superior hierarchicus, de recursu decernens, ordinarie potest non solum actum confirmare vel irritum declarare, sed etiam reformare, iisdem utens potestatibus, quas actus auctor habebat; tribunal administrativum autem potest tantum actum confirmare vel irritum declarare, dum ipsi auctori decreti datur facultas et onus, si casus ferat, novum decretum ferendi;
e) tantum tribunalibus administra ti vis competit iudicare auctoritative circa onus reparandi damna illata ob actum illegitimum, qui ius subiectivum laeserit; hic casus rarus est, quia ordinarie actus administrativi non attinent ad iura subiectiva, sed tantum ad interesse ordinis publici vel privati, quod non constituit verum ius subiectivum.”
Hay que observar que, con todo, no quedaron plasmados en la redacción final todos los cc. propuestos en su formulación inicial, así como, en algunos casos, como se verá en el texto, algunos de ellos fueron notablemente mejorados a partir del impulso y la retroalimentación dados por la creación de la “Sección Segunda” de la Signatura Apostólica.
[ii] Existen dos tendencias al respecto, pues, por una parte están quienes se oponen al mismo, otorgándole derechos, por razón de que “los administrados no se pueden beneficiar del silencio de la administración, por resultar contrario a los principios de moralidad, transparencia e igualdad que rigen la función administrativa”, y va contra la Constitución (Colombiana) “que el recurso se entienda fallado en favor de los intereses de quien lo interpuso, por la desidia y la negligencia de un servidor” público; y, de otra parte están quienes, por el contrario, consideran que “se ajusta a la Constitución porque se fijan términos claros dentro de los cuales la administración debe pronunciarse, pues ello hace parte del respeto que se debe al derecho al debido proceso de los administrados”, que ha de primar, pues “al Estado le corresponde definir la situación jurídica de los administrados” (Sentencia C-875/11, consultada el 26 de diciembre de 2020, en: (Corte Constitucional de Colombia, 2011)).
[iii] (Virga, 1971, págs. 485-488)
[iv] (Garrido Falla, 1963, págs. 155-165)
[v] En el caso colombiano, la primera formulación del principio se encuentra en el Código de Procedimiento Penal Colombiano (Ley 906 de 2004, publicada en el Diario Oficial número 45.657 del 31 de agosto de 2004; en: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0906_2004.html): “Capitulo VIII recursos ordinarios. Artículo 176. Recursos ordinarios. Son recursos ordinarios la reposición y la apelación. Salvo la sentencia la reposición procede para todas las decisiones y se sustenta y resuelve de manera oral e inmediata en la respectiva audiencia. La apelación procede, salvo los casos previstos en este código, contra los autos adoptados durante el desarrollo de las audiencias, y contra la sentencia condenatoria o absolutoria”.
También se lo formula – y se precisa su ejercicio – en la Ley 1437 de 2011 (enero 18) Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que ordena: “Capítulo VI. Recursos. Artículo 74. Recursos contra los actos administrativos. Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos: 1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque. 2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito. No habrá apelación de las decisiones de los Ministros, Directores de Departamento Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos. Tampoco serán apelables aquellas decisiones proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial. 3. El de queja, cuando se rechace el de apelación. El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso. De este recurso se podrá hacer uso dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión. Recibido el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión del expediente, y decidirá lo que sea del caso”. En: https://www.ramajudicial.gov.co/documents/10228/2045451/LEY+1437+DE+2011+PDF.pdf/7f84163f-0261-4790-b67b-83012cb70a62?version=1.1
[vi] (Auby, J. M. - Drago, R., 1962, págs. I, 30-32).
[vii] De la práctica de los Estados Unidos de América – similar a la de otros países que provienen de la tradición de la common law – referimos la norma vigente ante la Corte Suprema (Tribunal Supremo): el recurso de certiorari, conocido como “petition for a writ of certiorari”. Véase, al respecto, el documento de (Gilsanz Usunaga, 2020).
[viii] “TITULUS XXVII. De modo procedendi in remotione parochorum inamovibilium. […] Can. 2153* §1. Contra decretum amotionis potest parochus intra decem dies recursum interponere apud eundem Ordinarium, qui, ne invalide agat, debet, auditis duobus parochis consultoribus, novas allegationes ab eodem parocho intra decem dies ab interposito recursu producendas, simul cum rationibus primo allatis, examinare, approbare aut reiicere. §2. Parochus potest eos testes inducere ad normam can. 2145, §1, quos prima vice se inducere non potuisse probaverit. §3. Decisio decreto nota parocho fiat.”
[ix] (Pío X, 1908).
[x] “Lorsque l'administration prend une décision qui vous est défavorable, vous pouvez lui demander de revoir sa décision par un recours administratif. Le recours peut être gracieux (il s'adresse directement à la personne qui a pris la décision) ou hiérarchique (il s'adresse au supérieur hiérarchique de la personne qui a pris la décision). Dans certains cas, le recours administratif est obligatoire avant de pouvoir saisir le juge administratif (Rapo)” (Vérifié le 09 janvier 2019 - Direction de l'information légale et administrative (Premier ministre), en, consulta del 29 de diciembre de 2020 : https://www.service-public.fr/particuliers/vosdroits/F2474) Cursiva en el texto es mía.
[xi] “Capo I - Ricorso gerarchico”; “Capo II - Ricorso in opposizione”; “Capo III - Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica”, en: D.P.R. n. 1199 del 1971, consulta del 29 de diciembre de 2020, en: http://presidenza.governo.it/USRI/magistrature/norme/dpr1199_1971.pdf). Cursiva en el texto es mía.
[xii] “Artículo 121. Objeto. 1. Las resoluciones y actos a que se refiere el artículo 112.1, cuando no pongan fin a la vía administrativa, podrán ser recurridos en alzada ante el órgano superior jerárquico del que los dictó. A estos efectos, los Tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones Públicas y cualesquiera otros que, en el seno de éstas, actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos. 2. El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo.
Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dictó el acto impugnado, éste deberá remitirlo al competente en el plazo de diez días, con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente.
El titular del órgano que dictó el acto recurrido será responsable directo del cumplimiento de lo previsto en el párrafo anterior”: Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en: https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565#a121).
[xiii] NdE. El tema es controversial, como se ve. Y no ha terminado de decantarse adecuadamente – es mi opinión –, pues permanecen elementos del sistema anterior junto a otros, muchas veces inadecuadamente discernidos, provenientes de la aplicación de la Constitución Nacional de 1991. Quizás a ello – digo yo – también haya que atribuir tanto “desgreño administrativo” al interior de instituciones tan prestigiosas y necesarias, y de tanta tradición, como el Consejo de Estado (¡!). Cito, v. gr. el siguiente texto escrito por eminentes profesionales, docentes e investigadores, José Luis Benavides y Andrés Fernando Ospina Garzón, en su art.: “La justificación de los recursos administrativos”:
“Así, la vía gubernativa constituye un paso previo obligado, un requisito de procedibilidad, para acceder al juez de lo contencioso administrativo. No obstante, ello no impone la autorrevisión sistemática de las decisiones administrativas, por cuanto tan solo el recurso de apelación es obligatorio, por disposición del Código (art. 51 CCA14). Por consiguiente, el recurrente verá cerrada la vía jurisdiccional si solo interpone el recurso de reposición, si es posible ejercer también el recurso de apelación15, por no haber agotado la vía gubernativa, sin que pueda considerarse un aspecto formal, saneable, incluso en aplicación del principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial (art. 228 C.P.)16.”
Y más adelante señalan: “[…] El régimen jurídico de los recursos administrativos permite afirmar que una de sus finalidades es la protección de los administrados. Antes de la Constitución de 1991 ya era posible concluir con el Código Contencioso Administrativo que se trataba de mecanismos puestos a disposición de los administrados para defenderse de los actos de la administración. Sin embargo, esta característica fue reforzada por el ímpetu protector y garantista de la Constitución de 1991. En lo que nos interesa, el derecho al debido proceso deja de ser una garantía exclusivamente judicial, y principalmente referida a los asuntos penales, para ser aplicada indistintamente a la jurisdicción y a la administración50.
Esta perspectiva constitucional implica una concepción del procedimiento administrativo, determinada por la presencia constante del derecho de defensa del administrado y no solamente referido a una defensa posterior y posible ante los jueces. En este sentido, los recursos de que dispone el administrado para solicitar la modificación o la revocación de los actos administrativos son necesariamente instrumentos del derecho de defensa51, y para ello resulta indiferente si se trata de un medio de defensa administrativo o jurisdiccional52.
El nuevo Código, lo mismo que el de 1984, pone a disposición de los administrados un conjunto de instrumentos de defensa (reposición, apelación y queja53) y regula la manera como estos deben ser ejercidos y como la administración debe recepcionarlos, instruirlos y decidirlos. La protección del administrado se concreta en un procedimiento donde el recurrente está presente, puede solicitar pruebas, incluso en materia del recurso de reposición54, a diferencia del anterior Código que limitaba esta facultad al recurso de apelación, y ejerce una contradicción de hechos55 y de argumentos. Todo esto hace parte del debido proceso administrativo en cuanto se trata del procedimiento previsto por las normas. No es de extrañar entonces que se afirme que los recursos administrativos son instrumentos del debido proceso administrativo56.
Esta concepción de los recursos administrativos como medios de defensa ha determinado el abandono parcial de los fundamentos técnicos de los recursos administrativos en tanto que instrumentos de disciplina o del control administrativo jerárquico. Así, en vista de ofrecer a los administrados la posibilidad de ejercer el derecho de defensa por medio de mecanismos administrativos, incluso respecto de autoridades que no están sometidas a la jerarquía administrativa, hoy en día existen recursos administrativos que son resueltos por una autoridad que no es el superior jerárquico de aquella que tomó la decisión57. De esta manera, los recursos administrativos se alejan de la justificación original como mecanismos del control jerárquico. Entonces, con fundamento en el carácter protector de los recursos administrativos, la jurisprudencia justificó la existencia de una cierta "jerarquía funcional"58 o referida exclusivamente a la decisión de los recursos, pero desprovista del conjunto de características de la jerarquía administrativa59 y que pretende la protección de los derechos de los administrados, así como de la legalidad60.
A pesar de ser los recursos administrativos unos mecanismos de defensa de los administrados frente a los actos de la administración, perviven elementos propios de un sistema de recursos administrativos concebidos como instrumentos del perfeccionamiento de la decisión administrativa. En particular, como hemos reseñado, el administrado que pretenda defenderse de una decisión administrativa adversa podría ver agravada su situación por la decisión de su recurso. En este sentido, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha limitado la prohibición de la reforma peyorativa a favor del apelante único, a los casos expresamente previstos en las normas, como en materia disciplinaria61. Incluso, la jurisprudencia no se ha esforzado en ampliar esta limitación al conjunto de las sanciones administrativas62 o, más ampliamente, a todas las decisiones administrativas desfavorables al administrado63. Solamente en materia disciplinaria, la fundamentación de la decisión de un recurso sobre una sanción mediante la inclusión de nuevos reproches constituye una violación del derecho de defensa64. Así, para el Consejo de Estado, la prohibición de reforma peyorativa no hace parte del debido proceso administrativo aplicable a todo tipo de procedimiento65. Esta jurisprudencia se fundamenta explícita o implícitamente en el hecho de que la decisión objeto del recurso no se encuentra en firme y, por consiguiente, no se han creado derechos para el administrado, como sería de una cierta manera el derecho a no empeorar su situación. […]”: Consulta del 29 de diciembre de 2020, en: Revista Derecho del Estado n. 29, julio-diciembre del 2012, pp. 73-105, en: https://revistas.uexternado.edu.co/index.php/derest/article/view/3293/3068
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